2010-01-31 Wniosek do RPO o zbadanie restrykcyjności art. 104 prd

Szczegóły

Kategoria: Postulaty i wnioski do Władz

nformuję, że za zgodą zarządu OIGOSK, zarząd Oddziału Terenowego nr 7 w Zielonej Górze zlecił kancelarii prawnej
zredagowanie wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie zbadania nadmiernej restrykcyjności przepisu art. 104 ustawy z 20.06.1997 Prawo o ruchu drogowym

Zielona Góra, dnia 28 stycznia 2010r.


Sz.P. Janusz Kochanowski
Rzecznik Praw Obywatelskich
Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich
Aleja Solidarności 77 
00 - 090 Warszawa


W imieniu Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ośrodków Szkolenia Kierowców w Koszalinie reprezentującej przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą obejmującą prowadzenie szkół jazdy, zwracam się z wnioskiem o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy obowiązujące przepisy art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz.U. z 2005r., Nr 108 poz. 908 z późń. zm. ) są zgodne z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.  Nr 78, poz. 483 z późn. zm. ) tj.:
1) przepisem art. 22 w zw. z art. 20 Konstytucji,
2) przepisem art.  31. ust. 3 Konstytucji,
3 ) przepisem art. 2 Konstytucji.

W ocenie wnioskodawcy art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz.U. z 2005r., Nr 108 poz. 908 z późń. zm. ) jest niezgodny z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.  Nr 78, poz. 483 z późn. zm. ) tj.:
1)    przepisem art. 22 w zw. z art. 20 Konstytucji –wobec ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej,
2)    przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji – wobec naruszenia zasady proporcjonalności poprzez ustanowienie sankcji w postaci obowiązku wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, i skreślenia przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej, w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia zasad szkolenia bez względu na liczbę stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy, co narusza istotę prawa prowadzenia działalności gospodarczej oraz jest nieproporcjonalne do celu jaki ustawodawca zamierzał osiągnąć,
3)    przepisem art. 2 Konstytucji  wobec nierzetelnego, niezrozumiale intensywnego działania ustawodawcy, korzystającego ze swej swobody regulacyjnej.


Uzasadnienie

I.    Wnioskodawca.

Ogólnopolska Izba Gospodarcza Ośrodków Szkolenia Kierowców ( dalej  OIGOSK ) jest organizacją samorządu gospodarczego reprezentującą interesy podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców, kierowców oraz innych szkoleń związanych z ruchem drogowym.
OIGOSK posiada osobowość prawną i działa na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych / Dz. U. nr 35, poz.195, z późniejszymi zmianami w Dz. U. nr 75 z 1992 r poz.368, Dz. U. nr 43 z 1996 r. poz.18, Dz. U. nr121 z 1997 r. poz.770, Dz. U. nr139 z 1997 r. poz.934/ oraz Statutu.



Do zadań OIGOSK należy m.in:
1.    reprezentowanie i ochrona interesów gospodarczych zrzeszonych w niej podmiotów w zakresie ich działalności gospodarczej w szczególności wobec organów państwowych, organów samorządu terytorialnego oraz innych organizacji,
2.    wyrażanie opinii o projektach rozwiązań odnoszących się do funkcjonowania gospodarki oraz uczestniczenie, na zasadach określonych w odrębnych przepisach w przygotowywaniu aktów prawnych w tym zakresie, 
3.    dokonywanie ocen wdrażania i funkcjonowania przepisów prawnych dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej, 
4.    informowanie o funkcjonowaniu przedsiębiorców oraz wyrażanie opinii o stanie rozwoju gospodarczego w obszarze działania OIGOSK.

W ramach wykonywania swoich zadań statutowych, Izba otrzymała zgłoszenia od swoich członków dotyczące decyzji organów administracji w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodków szkoleń kierowców oraz skreślenia z rejestru działalności regulowanej, w sytuacji gdy rodzaj naruszeń jest nieproporcjonalny do zastosowanej sankcji.

II.    Stan faktyczny i prawny.

Zgodnie z art. 103  ust. 1 ustawy dnia 20 czerwca 199r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz.U. z 2005r., Nr 108 poz. 908 z późń. zm. – zwanej dalej ustawą ), działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. 
Art. 104 ust.  1 ustawy stanowi, że starosta wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, jeżeli przedsiębiorca: 
  1)  złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 103 ust. 6, niezgodne ze stanem faktycznym; 
  2)  nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie; 
  3)  rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. 
 
Rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy  jest: 
  1)  szkolenie niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia; 
  2)  wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia. 
 
W przypadku wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców, ponowny wpis do rejestru działalności regulowanej w tym zakresie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w art. 72 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej tj.  nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1. 

    W ocenie wnioskodawcy przedstawiona powyżej regulacja prawna nie spełnia standardów demokratycznego państwa prawnego, naruszając także konstytucyjną zasadę proporcjonalności.
    Wnioskodawca wskazuje, iż zgodnie z przedmiotowym przepisem rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest przynajmniej jednorazowe udowodnienie przeprowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującym programem szkolenia, jak też przynajmniej jednokrotne wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia przy czym bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy.
Pogląd ten ma uzasadnienie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. VI SA/Wa 2314/05, LEX nr 214083, gdzie sąd wskazał, że dla podjęcia decyzji o której mowa w art. 104 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym wystarczy stwierdzenie, przez uprawniony do kontroli działalności przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców organ, samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2001 r. (obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2005 r.) przy czym bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy.
Dodać należy, że powyższy wyrok został utrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (wyrok z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 89/07).

W innym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 21  czerwca 2006r. (sygn. II SA/Sz 115/06, LEX nr 296075) wskazał, że ,,dla uznania, że doszło do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wystarczające jest stwierdzenie jednorazowego faktu szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia lub jednorazowego wydania niezgodnego ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu kursu. Przy zaistnieniu takich przypadków wydanie przez organ zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców jest obowiązkowe. Osoba prowadząca ośrodek szkolenia kierowców winna zaś znać i stosować obowiązujące w tym zakresie przepisy, a przede wszystkim program szkolenia kierowców”.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga restrykcyjność powołanej regulacji naruszającej w ocenie wnioskodawcy konstytucyjną zasadę proporcjonalności,
Wskazać w tym miejscu bowiem, że każde - bez względu na wagę i liczbę – naruszenie programu szkolenia kwalifikowane jest jako rażące co w konsekwencji obliguje organ administracji do wydania decyzji zakazującej prowadzenia działalności gospodarczej w postaci ośrodka szkolenia kierowców.
Jednoznacznie przy tym odrzucana jest argumentacja podmiotów prowadzących takie ośrodki co do konieczności ustawowego wartościowania naruszeń oraz możliwości wdrożenia procedury sanacyjnej. 
Trudno jest zatem zaakceptować fakt, iż nawet omyłkowe pominięcie 1 godziny kurs u 1 z kursantów ( przy kilkuset a nawet kilku tysiącach  szkolących się każdego roku ) obligatoryjnie skutkuje obowiązkiem wydania decyzji w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności.
Tymczasem jak argumentuje sąd, ,,nie przekonuje zatem argumentacja skarżącego, ze wskazane przez organ naruszenia miały charakter sporadyczny, incydentalny. Sąd podziela pogląd, że ani niewielka liczba udowodnionych przypadków złamania prawa ani ich waga wobec jednoznacznej w swej zamierzonej restrykcyjności regulacji prawnej w tym zakresie, nie mogły być brane pod uwagę w sprawie, gdyż nie ma tu miejsca na wartościowanie skutków
uchybienia przepisom prawa przez organ wydający decyzję. Rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców zostało zdefiniowane w ustawie (art. 104 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym). Każde naruszenie, które dotyczy określonej materii zostało przez ustawodawcę uznane za kwalifikowane a nazwanie ich rażącymi ma charakter generalny i w pewnym sensie techniczny. Organ nie może w konkretnym przypadku dokonywać własnej oceny czy stwierdzone naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia Ośrodka szkolenia kierowców należy uznać za rażące, czy też mniej znaczące. Organ bada tylko czy naruszenie warunków wyczerpuje znamiona określone w ustawie, a więc czy dotyczy szkolenia niezgodnego z obowiązującym programem szkolenia lub polega na wydaniu niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia” ( uzasadnienie wyroku WSA w Lublinie z dnia 01.12.2008r., sygn. III SA/Lu 264/08  ).


III. Konstytucyjne prawa i wolności obywatela.

    Mając na uwadze powyższe odwołać należy się w tym miejscu do ram konstytucyjnych określających zasady prowadzenia działalności gospodarczej oraz wyjątki w których ograniczenie wolności w tym zakresie jest dopuszczalne.
    
Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi natomiast, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z powyższego wynika, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej dopuszczalne są tylko przy poszanowaniu zasady proporcjonalności.

     Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku  z dnia 9 lipca 2008r, ( sygn K 46/07 Opubl: Dziennik Ustaw rok 2008, Nr 123, poz. 803, str. 6697 ), ,,zgodnie z art. 20 Konstytucji - społeczna gospodarka rynkowa, oparta między innymi na wolności działalności gospodarczej, stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej. Owa wolność działalności gospodarczej należy do konstytucyjnych praw i wolności jednostki, a art. 22 Konstytucji pełni funkcję dwojaką, bo wyraża jedną z zasad polskiego ustroju gospodarczego (w tym zakresie stanowi konkretyzację zasady ogólnej, wyrażonej w art. 20), a zarazem stanowi podstawę konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą.
 "Wolność działalności gospodarczej" oznacza swobodę działalności jednostek (osób fizycznych) oraz instytucji niepaństwowych (czy też - szerzej - niepublicznych), mających prawo samodzielnego decydowania o udziale w życiu gospodarczym, o zakresie i formach tego udziału, w tym swobodnego podejmowania działań faktycznych i prawnych. Obejmuje ona osoby fizyczne i inne podmioty, korzystające z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi.
 Omawiana wolność nie ma charakteru absolutnego, może i musi podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, co wynika choćby z zaakcentowania w art. 20 "społecznego" charakteru gospodarki rynkowej. Ograniczenia te, ze względu na charakter działalności gospodarczej i jej bliski związek z interesami innych osób oraz interesem publicznym, mogą być większe niż w odniesieniu do praw lub wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. W interesie państwa leży bowiem tworzenie ram prawnych obrotu gospodarczego, pozwalających zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, o ile skutki te ujawniają się w sferze nieobojętnej dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Mimo powyższego ustawodawca nie może wolności działalności gospodarczej reglamentować w sposób dowolny, a art. 22 Konstytucji stawia w tym względzie dwa warunki: w płaszczyźnie formalnej wymaga, by ograniczenie było wprowadzone w drodze ustawy, w płaszczyźnie materialnej zaś - by uzasadnione było "ważnym interesem publicznym". Ów "ważny interes publiczny" - choć jest kategorią ocenną - nie może być interpretowany rozszerzająco ani prowadzić do ograniczenia innego odrębnego prawa, a konstytucyjnie dopuszczalne ograniczenie musi być na tyle merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie z zasadą swobodnej działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważył na jego korzyść.
 Zasada, iż ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane tylko w zakresie koniecznym, wyraża ogólną ideę praw i wolności jako sfery swobodnego działania jednostki, w którą ustawodawca może ingerować tylko w razie konieczności i tylko w niezbędnym wymiarze.
 Istotą zakazu nadmiernej ingerencji - wynikającą z zasady proporcjonalności - jest uznanie, że państwo nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, zwłaszcza zaś ograniczeń o zaburzonej proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą podlegającego ochronie interesu publicznego. 
Znaczy to, że wszelka ingerencja musi być dokonywana środkami adekwatnymi do zamierzonego celu. 
Zakaz nadmiernej ingerencji pełni funkcję ochronną w stosunku do wszystkich praw i wolności jednostki (choć kryteria "nadmierności" muszą być relatywizowane, m.in. z uwagi na charakter poszczególnych praw i wolności), a jego adresatem jest państwo, które winno działać wobec jednostki w sposób wyznaczony rzeczywistą potrzebą. Uznanie proporcjonalności ograniczenia prawa wymaga ustalenia, czy wkroczenie prawodawcy w sferę wolności lub praw jest niezbędne dla osiągnięcia założonego celu, a nie jedynie "sprzyja" temu celowi, czy też "ułatwia" jego osiągnięcie.
 Niewątpliwie w klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego" mieszczą się wszystkie wartości wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z nim, warunkiem ograniczenia korzystania z wolności lub praw jest "konieczność w demokratycznym państwie", wynikająca z imperatywu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w państwie, z potrzeby ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz z niezbędności ochrony wolności i praw innych osób. Ustawa zasadnicza niezbędną przesłanką legalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej czyni szczególny, czy też kwalifikowany, rodzaj interesu publicznego, mianowicie interes "ważny". Ustawodawca musi zatem każdorazowo wykazać, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej służy ochronie szczególnie istotnego interesu publicznego. 
Konieczność ograniczenia tej wolności jest uzasadniona, o ile ustanawiane ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności, a więc: zastosowane środki prowadzą do zamierzonych celów, są niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, skutki ograniczeń są proporcjonalne do ciężarów nakładanych na obywatela. 
Z zasady proporcjonalności wynika wymóg doboru takiego środka ograniczenia wolności lub praw, który służyłby osiągnięciu zamierzonego celu, z uwzględnieniem postulatu adekwatności. W pojęciu "ograniczenia koniecznego" zawiera się nie tylko materialnoprawne określenie treści ograniczenia, ale też dopuszczalność stosowania środków niezbędnych dla zapewnienia respektowania owego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej. Każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji, jednak w zakresie owego ważnego interesu publicznego mieszczą się ponadto wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest - przynajmniej z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek ograniczeń - szerszy od zakresu ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji.”
Zasada proporcjonalności oznacza zatem, że "spośród możliwych środków działania należy wybierać możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu" (wyr. z 25.2.1999 r., K 23/98, OTK 1999, Nr 2, poz. 25).


IV.  Uzasadnienie zarzutu niekonstytucyjności przepisów art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1998r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz.U. z 2005r., Nr 108 poz. 908 z późń. zm. ).

W ocenie wnioskodawcy przepisy art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1998r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz.U. z 2005r., Nr 108 poz. 908 z późń. zm. ) są niezgodne z przepisem art.  31. ust. 3 Konstytucji – wobec naruszenia zasady proporcjonalności.
Odnosząc powyżej rozważania na grunt okoliczności faktycznych dotyczących funkcjonowania ośrodków szkolenia kierowców wskazać należy co następuje.
Zasady prowadzenia szkolenia kierowców regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów z dnia 14 grudnia 2001 r. (Dz.U.  Nr 150, poz. 1681) a obecnie  rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów z dnia 27 października 2005 r. (Dz.U.  Nr 217, poz. 1834 z późn. zm.).

Do niezbędnych  konstytutywnych elementów kursu które musi wykonać  instruktor należą  (vide np. zał. Nr 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów z dnia 27 października 2005 r. (Dz.U.  Nr 217, poz. 1834 z późn. zm.) m.in.:
1.    zajęcia teoretyczne przez określoną liczbę godzin w tym co najmniej 4 godziny szkolenia teoretycznego i ćwiczeń w zakresie udzielania pierwszej pomocy ofiarom wypadków drogowych,
2.    jazda przez określoną liczbę godzin prowadzona w ruchu drogowym i na placu manewrowym,
3.    określona liczba godzin jazdy w mieście i poza nim,
4.    określona liczba godzin jazdy w porze nocnej,
5.    uczestnictwo w egzaminie wewnętrznym.


Zarzut naruszenia zasady proporcjonalności należy ocenić na kilku  płaszczyznach.
 
Zarzut ten dotyczy bowiem:
1.    dotkliwości sankcji w postaci zakazu prowadzenia działalności za naruszenie obowiązku realizacji programu stanowiącego najdalej idące ograniczenie prawa do prowadzenia działalności gospodarczej,
2.    dotkliwości sankcji przy braku możliwości indywidualizacji oceny przesłanek ,,rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców”,
3.    dotkliwości sankcji przy automatyzmie skutku w postaci obowiązku wydania decyzji zakazującej dalszego prowadzenia działalności i skreślającej przedsiębiorcę z rejestru,
4.     braku odpowiedniej procedury umożliwiającej sanację uchybień. 

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż duże ośrodki szkolenia kierowców szkolą rocznie nawet 1.500 i więcej osób ( dane z woj. Lubuskiego ).
W świetle kwestionowanych przepisów nawet jednostkowy przypadek nieumyślnego pominięcia u 1 kursanta ( na 1.500 osób )  1 godziny jazdy np. nocnej skutkuje niewykonaniem programu szkolenia a tym samym obligatoryjnie koniecznością wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności.
Pomimo zatem prawidłowego przeprowadzenia szkolenia u 99,999% kursantów, 1 przypadek naruszenia i to bez względu na jego wagę czy też wpływ na wynik szkolenia skutkuje obligatoryjnie zakazem dalszej działalności, bez możliwości sanacji uchybień.

Wskazać należy również, iż ustawodawca nie posłużył się pojęciem ,,umyślności” działania przedsiębiorcy  w zakresie znamion rażącego naruszenia. 
Oznacza to, że zarówno w przypadku braku zawinienia ze strony przedsiębiorcy czy też umyślności jak i oczywistych omyłek pisarskich np. w postaci niewpisania przez instruktora do karty jazdy rzeczywiście wyjeżdżonych godzin jazdy), w przypadku kontroli, uznane one będą za niewykonanie programu. Ma to również zasadnicze znaczenie albowiem wobec upływu czasu i znacznej liczby szkolących ( np. 4.500 osób w ciągu 3 lat, odtworzenie faktycznego przebiegu kursu jest niemożliwe ).

Podkreślenia wymaga także, że zasadą jest, iż przedsiębiorca świadczy swoje usługi w zakresie nauczania za pomocą osób trzecich posiadających odpowiednie kwalifikacje ( instruktorów jazdy ).
Przedsiębiorca nie ma przy tym wpływu na ewentualne działania umyślne tych osób, jednak w świetle kwestionowanych przepisów - ponosi za nie odpowiedzialność niejako na zasadzie ryzyka. 
W przypadku bowiem np. popełnienia przestępstwa przez instruktora poprzez poświadczenia nieprawdy co do odbycia egzaminu wewnętrznego przez kursanta, odpowiedzialność z tytułu niezrealizowania programu skutkująca zakazem prowadzenia działalności spoczywa na przedsiębiorcy. 
Nadmienić należy także, iż takie ukształtowanie sytuacji prawnej przedsiębiorcy może prowadzić w ekstremalnych przypadkach do nieuczciwej eliminacji przedsiębiorcy z rynku poprzez działania konkurencyjnego podmiotu ( np. instruktor który chce założyć własną szkolę jazdy celowo nie realizuje programu chcąc uzyskać zakaz prowadzenia działalności dla swojego konkurenta, lub inny przedsiębiorca płaci instruktorowi za niezrealizowanie programu celem wyeliminowania konkurencji ).
W ocenie wnioskodawcy, takie ukształtowanie odpowiedzialności przedsiębiorcy za działanie osób trzecich budzi uzasadnione zastrzeżenia natury konstytucyjnej.

Wnioskodawca wskazuje w tym miejscu, że w dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym zasady proporcjonalności Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wskazywał, że jeżeli dany cel jest możliwy do osiągnięcia przy zastosowaniu innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, a zatem narusza Konstytucję (zob. w szczególności wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3 i wyrok z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 18).

W ślad za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zaznaczyć należy, że brak proporcjonalności, wyrażający się w zrównaniu sankcji wobec osoby, która świadomie, w sposób trwały uchyla się od realizacji obowiązku nałożonego przez ustawę, a tym samym uniemożliwia osiągnięcie jej celu, i wobec osoby dopuszczającej się nieznacznego uchybienia w zakresie formalnych przesłanek realizacji tego obowiązku - stanowi europejski standard krytycznej oceny takiego rozwiązania legislacyjnego (por. ETS, C-193/94, Skanavi i Chryssanthakopoulos, wyrok z 29 lutego 1996 r., pkt 37-38).

W konsekwencji usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia zasady proporcjonalności poprzez ustanowienie nieproporcjonalnej dotkliwości sankcji w postaci zakazu prowadzenia działalności za naruszenie obowiązku realizacji programu w odniesieniu do każdego przypadku naruszenia warunków wykonywania działalności bez względu na wagę i charakter, umyślność czy też powtarzalność.
Naruszenie w/w zasady przejawia się także brakiem możliwości indywidualizacji oceny przesłanek ,,rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców” oraz automatyzmem skutku w postaci obowiązku wydania decyzji zakazującej dalszego prowadzenia działalności i skreślającej przedsiębiorcę z rejestru.
Jak wynika bowiem z kwestionowanych przepisów ( i przytoczonych orzeczeń sądów administracyjnych ) bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy, w każdym przypadku naruszenia organ zobowiązany jest do wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności i nie może w konkretnym przypadku dokonywać własnej oceny czy stwierdzone naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia Ośrodka szkolenia kierowców należy uznać za rażące, czy też mniej znaczące.
Takie ukształtowanie odpowiedzialności przedsiębiorcy nie znajduje oparcia w celu jaki zamierzał osiągnąć ustawodawca. Zrealizowany on być może chociażby ustanowieniem kary pieniężnej na wypadek stwierdzenia naruszenia z jednoczesnym obowiązkiem usunięcia naruszeń. Dopiero niezastosowanie się do wezwania organu mogłoby skutkować wykreśleniem z rejestru.
Nie może również umknąć uwadze fakt, że ustawodawca nie przewidział jakiejkolwiek  procedury umożliwiającej sanację uchybień. 

W ocenie wnioskodawcy przepisy art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1998r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz.U. z 2005r., Nr 108 poz. 908 z późń. zm. ) są niezgodne także z przepisem art. 22 w zw. z art. 20 Konstytucji – wobec  nieproporcjalnego ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej.
Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy, w przypadku wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców, ponowny wpis do rejestru działalności regulowanej w tym zakresie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w art. 72 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej j. nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1. 
Oznacza to że przedsiębiorca zostaje w sposób trwały wyeliminowany z rynku. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż 3 letni okres nieobecności na rynku skutkuje utratą klientów i  marki. Przedsiębiorca traci zatem bezpowrotnie pozycję osiągniętą niekiedy w toku kilkunastoletniej nieprzerwanej  działalności.
Niewątpliwie także zakaz prowadzenia działalności wraz z wykreśleniem z rejestru jest najdalej idącą sankcją oddziałująca na sferę wolności działalności gospodarczej.
W ocenie wnioskodawcy brak jest również podstaw, iż tak daleko idącą sankcję należy stosować w każdym przypadku naruszenia warunków wykonywania działalności regulowanej.
W szczególności z uwagi na fakt, iż jak wskazano powyżej uchybienie to może być wynikiem działania osób trzecich w tym i działań przestępczych, a zatem działań losowych na które przedsiębiorca nie ma wpływu i za które nie powinien ponosić odpowiedzialności bez umożliwienia mu uprzedniego usunięcia uchybień.

Zdaniem  wnioskodawcy przepisy art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1998r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz.U. z 2005r., Nr 108 poz. 908 z późń. zm. ) są niezgodne także z przepisem art. 2 Konstytucji – wobec  nierzetelnego, niezrozumiale intensywnego działania ustawodawcy, korzystającego ze swej swobody regulacyjnej, polegającego na ustanowieniu nieproporcjonalnej sankcji, bez umożliwienia dokonania sądowej oceny stopnia naruszenia obowiązujących przepisów czy też przewidzenia procedury sanacyjnej poprzedzającej wydanie decyzji o zakazie prowadzenia działalności.


V. Wnioski
W ocenie wnioskodawcy wprowadzony w art. 104  ust. 1 pkt 3 i ust. 2  ustawy dnia 20 czerwca 1998r. Prawo o ruchu drogowym prowadzi do nieuzasadnionego konstytucyjnie ograniczenia prawa prowadzenia działalności gospodarczej. 
Ustawodawca wprowadzając obowiązek wydania przez starostę decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, i skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej nawet w przypadku incydentalnego, jednorazowego naruszenia a nawet niezawinionego przez przedsiębiorcę naruszenia przekroczył granice dopuszczalnej ingerencji albowiem wprowadził  nadmierne ograniczenie wolności gospodarczej. 
Takie ograniczenie nie znajduje uzasadnienia, także w art. 31 ust. 3 Konstytucji naruszając tym samym zasadę proporcjonalności. 
 
Akceptacja kwestionowanej regulacji prowadzi do trudnych do przyjęcia konsekwencji społecznych, polegających na uniemożliwieniu przedsiębiorcom prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym doprowadzenia do likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej. 
W przypadkach skrajnych jak wskazywał wnioskodawca, nawet opuszczenie 1 godziny jazdy przy kilku tysiącach szkolonych co roku kandydatów ( wobec niemożności wartościowania liczby i rodzaju naruszeń ) prowadzi do wydania zakazu prowadzenia działalności, a tym samym do utraty miejsc pracy, nieodwracalnych skutków podatkowych, socjalnych i społecznych.

W konsekwencji wnioskodawca wnosi o  rozważenie możliwości wystąpienia do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w zakresie zmian legislacyjnych bądź, wystąpienie  do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1998r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz.U. z 2005r., Nr 108 poz. 908 z późń. zm. ) z art. 2, art. 22 w zw. z art. 20 i art. 31 ust. 2 Konstytucji.

                                ……………………..
Kancelaria Radców Prawnych
M. Woziński   A. Kulisz
spółka partnerska
ul. Kazimierza Wielkiego 7/5
65-047 Zielona Góra

odpowiedź RPO z 29.08.2011 można pobrać klikając na poniższą ikonę